Absprachen bei öffentlichen Ausschreibungen sind kein theoretisches Risiko. Ein aktueller Fall aus dem Straßenbau zeigt, wie systematisch der Wettbewerb über Jahre ausgehebelt werden kann – und weshalb Vergabestellen bei ungewöhnlichen Angebotskonstellationen genauer hinsehen sollten.
Das Bundeskartellamt hat gegen sechs Unternehmen Geldbußen von insgesamt rund 60,3 Millionen Euro verhängt. Gegenstand des Verfahrens waren Absprachen bei Aufträgen zur Straßensanierung. Betroffen waren Ausschreibungen öffentlicher Auftraggeber im gesamten Bundesgebiet, daneben auch Aufträge privater Betreiber, beispielsweise von Flughäfen, Häfen oder Autoteststrecken.
Im Mittelpunkt stand eine spezielle Form der Straßenerhaltung: die sogenannte Dünne Asphaltdeckschicht in Kaltbauweise, kurz DSK. Mit diesem Verfahren lassen sich bestehende Asphaltflächen vergleichsweise schnell sanieren und ihre Nutzungsdauer verlängern. Gerade für Kommunen, Länder und andere Straßenbaulastträger ist die Bauweise deshalb von praktischer Bedeutung.
Wenn aus Wettbewerbern „Stammkunden“ werden
Besonders bemerkenswert ist nicht allein die Höhe des Bußgeldes, sondern die Systematik der Absprachen.
Nach den Feststellungen des Bundeskartellamts begannen vier Unternehmen bereits im Jahr 2010 damit, Kunden und Aufträge untereinander aufzuteilen. Weitere Unternehmen schlossen sich später an. Vereinfacht gesagt galt dabei ein Stammkundenprinzip: Wer einen Auftraggeber ursprünglich für die betreffende Bauweise gewonnen hatte, sollte auch dessen zukünftige Aufträge erhalten.
Damit dieses System auch bei formalen Ausschreibungen funktionierte, kamen sogenannte Schutzangebote zum Einsatz. Vor einer Ausschreibung verständigten sich Beteiligte darüber, welches Unternehmen den Zuschlag erhalten sollte. Die übrigen Anbieter sollten zwar Angebote einreichen, deren Preise aber oberhalb eines zuvor festgelegten Betrags liegen.
Nach außen bestand damit Wettbewerb. Tatsächlich war das Ergebnis zumindest in den betroffenen Fällen bereits vorher abgesprochen.
Die Kommunikation darüber lief offenbar ausgesprochen organisiert. Während der Saison sollen sich Beteiligte ungefähr monatlich getroffen haben. Zusätzlich wurden Informationen telefonisch, per E-Mail und über Messenger ausgetauscht. Preisangaben wurden dabei teilweise verschleiert und beispielsweise als Kilometerangaben, Hotelpreise, Sponsoringbeträge oder Preise für Lebensmittel bezeichnet. Die Absprachen endeten nach Angaben des Bundeskartellamts im September 2019.
Warum solche Absprachen für die öffentliche Hand besonders problematisch sind
Bei Submissionsabsprachen geht es um mehr als einen Verstoß gegen Wettbewerbsregeln. Wenn Bieter Preise und Aufträge untereinander abstimmen, verliert eine Ausschreibung einen wesentlichen Teil ihrer Funktion.
Öffentliche Auftraggeber können dann nicht mehr darauf vertrauen, dass der angebotene Preis tatsächlich im Wettbewerb entstanden ist. Im schlimmsten Fall bezahlt die öffentliche Hand über Jahre höhere Preise, ohne unmittelbar erkennen zu können, dass der Wettbewerb nur auf dem Papier stattfindet.
Gerade bei regelmäßig wiederkehrenden Leistungen kann das problematisch sein. Ähnliche Auftraggeber, ähnliche Leistungen, ein überschaubarer Kreis spezialisierter Unternehmen und wiederkehrende Ausschreibungen schaffen Konstellationen, in denen sich eingespielte Strukturen entwickeln können.
Das bedeutet selbstverständlich nicht, dass wiederkehrende Zuschläge an bestimmte Unternehmen bereits einen Verdacht begründen. Auffällige Muster können für Vergabestellen aber ein Anlass sein, genauer hinzusehen.
Dazu können beispielsweise ungewöhnlich große Preisabstände, regelmäßig wechselnde Zuschlagsempfänger, wiederkehrende Bieterkonstellationen oder Angebote gehören, die wirtschaftlich kaum auf einen ernsthaften Zuschlagswillen schließen lassen. Entscheidend bleibt immer die Betrachtung des konkreten Einzelfalls.
Das Vergaberecht bietet Handlungsmöglichkeiten
Der Fall ist deshalb auch vergaberechtlich relevant. Nach § 124 Abs. 1 Nr. 4 GWB kann ein Unternehmen von einem Vergabeverfahren ausgeschlossen werden, wenn hinreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen oder abgestimmte Verhaltensweisen vorliegen.
Es handelt sich dabei um einen fakultativen Ausschlussgrund. Eine entsprechende Feststellung führt also nicht automatisch dazu, dass ein Unternehmen keine öffentlichen Aufträge mehr erhalten darf. Der Auftraggeber muss den jeweiligen Sachverhalt prüfen und eine eigene Entscheidung treffen.
Eine wichtige Rolle spielt dabei inzwischen das Wettbewerbsregister beim Bundeskartellamt. Öffentliche Auftraggeber müssen das Register grundsätzlich ab einem geschätzten Auftragswert von 50.000 Euro ohne Umsatzsteuer für das Unternehmen abfragen, das den Zuschlag erhalten soll. Die seit dem 1. Juli 2026 geltende Wertgrenze lag zuvor bei 30.000 Euro. Auch eine Registereintragung bedeutet allerdings nicht automatisch den Ausschluss aus dem Verfahren. Die vergaberechtliche Bewertung bleibt Aufgabe des Auftraggebers.
Für betroffene Unternehmen gibt es wiederum die Möglichkeit der Selbstreinigung. Dazu gehören unter anderem die Zusammenarbeit mit Ermittlungsbehörden, der Ausgleich entstandener Schäden und organisatorische Maßnahmen, die vergleichbare Verstöße künftig verhindern sollen.
Was Vergabestellen aus dem Fall mitnehmen können
Der aktuelle Kartellfall macht deutlich, weshalb funktionierende Vergabeprozesse nicht mit der Veröffentlichung einer Ausschreibung und einer formal korrekten Angebotswertung enden.
Vergabestellen sollten auch die Entwicklung ihrer Beschaffungsmärkte kennen. Wer regelmäßig ähnliche Leistungen ausschreibt, verfügt mit der Zeit über wertvolle Informationen: Welche Unternehmen beteiligen sich? Wie entwickeln sich die Preise? Wie häufig wechseln Zuschläge? Gibt es auffällige Angebotsmuster oder Unternehmen, die regelmäßig Angebote abgeben, aber praktisch nie ernsthaft um den Zuschlag konkurrieren?
Solche Beobachtungen sind kein Beweis für eine Absprache. Sie können aber helfen, Auffälligkeiten frühzeitig zu erkennen und gegebenenfalls genauer zu prüfen.
Der Fall zeigt zugleich, welche Größenordnung Submissionsabsprachen erreichen können. Wenn sich Wettbewerber über Jahre Kunden und Aufträge aufteilen, betrifft das nicht nur einzelne Vergabeverfahren. Am Ende geht es um öffentliche Investitionen und damit um Steuergeld.
Für öffentliche Auftraggeber ist deshalb ein wachsamer Blick auf den Wettbewerb ebenso wichtig wie ein rechtssicherer Vergabeprozess. Denn eine formal einwandfreie Ausschreibung schützt noch nicht davor, dass der eigentliche Wettbewerb bereits vor Abgabe der Angebote ausgeschaltet wurde.
